一、現象與材料

從1980年開始，我國就開始了“醫改”的漫長之路。但一系列的改革措施實施之后，卻并沒有達到預期的效果。作為一種特殊的服務，醫療衛生服務涉及公共衛生、疾病預防、醫療保障、臨床服務等內容。它既不應由政府大包大攬全部承擔，也不能簡單地推向市場，推給社會和居民，而應實行以政府為主導、適當發揮市場機制作用的方針。因此，推進醫療衛生事業的改革發展，一個很重要的問題就是要處理好政府與市場的關系，加大政府在醫療衛生事業中承擔的責任，強化政府的干預行為。

    材料：
1. 衛生部統計數據表明，我國醫療服務費用增速超過了人均收入的增長，醫藥衛生開銷已成為家庭食物、教育支出后的第三大消費。
一方面，從1997年到2002年6年期間，我國衛生總費用從33849億元上漲到2002年的51503億元，上漲幅度為52.16%；在衛生總費用中，居民個人承擔的衛生費用支出從1997年的19251億元上漲至31133億元，個人承擔費用占衛生總費用的比例從1997年的56.87%上升到2002年的60.45%，其絕對額上漲幅度為61.72%。
另一方面，在這六年間，我國居民工資總收入從1997年的94053億元上漲到2002年的131611億元，上漲幅度僅為39.93%；其中國有單位的工資總額從1997年的7211億元上漲到2002年89486億元，上漲幅度僅為24.10%。
從以上兩組數據可以看出，個人衛生費用支出無論是從總額還是從相對額角度來說，其上漲幅度都高于衛生總費用支出的指標，同時，個人衛生費用支出上漲幅度也遠遠超過職工工資收入上漲幅度。
其結果是正如衛生部高強部長在《關于我國醫療衛生改革的報告》中列舉的那樣：“群眾有病時，有48.9%的居民應就診而不去就診，有29.6%的居民應住院而不住院”。這也是造成社會對醫療衛生體制改革產生不滿的因素之一。
2. 在我國的醫院醫療收入中，藥費收入的比重平均達到60%以上，少數中小醫院高達70%-80%。同國際比較，我國藥費收入在醫療費用收入中所占比重過高。例如經濟合作和發展組織（OECD）國家同類指標在5%-20%，一般發展中國家和地區的同類指標為15%-40%。藥費在醫療收入的比重說明醫院的運行在很大程度上是依賴藥費收入，“以藥養醫”的體制使得有的醫生不愿開低價藥。治療感冒，可以用幾毛錢一支的青霉素，但很多醫生都直接開數十元甚至上百元一支的“頭孢”三代或四代。
另外，藥品定價越高越好賣。以阿莫西林為例，0.25g×24粒裝的生產成本只有1.5元，醫藥公司底價4元，醫院進價11.8元，醫院零售價達到15.5元。一些降價藥也搖身變成所謂的“新藥”。幾元錢的奧美拉唑成分不變，換個包裝就變成了50多元一盒的“新藥”。
3. 醫療衛生資源利用效率不高。衛生統計表明，雖然我國人口還在增長，但全國醫療機構的總門診量卻在下降。2004年全國醫院和衛生院門診量為22.03億人次，比1994年減少了0.41億人次。但同期城鄉居民的兩周患病率卻從140.1‰提高到143.0‰。這說明，并非健康改善減少了城鄉居民對醫療服務的需求。
同時，醫院的床位使用率也明顯下降，全國醫院的病床使用率在上個世紀80年代一直維持在80%以上，進入90年代便一路下滑，2005年全國醫療機構病床使用率也不過是62.9%。
改革開放造就了不同層次的收入群體，不同層次的收入群體對醫療服務的有著不同的需求。而我國多數綜合性醫院走的是“大而全”的發展模式，水平比較接近，服務類型比較單一，未能滿足患者不同層次的需求。于是就出現這樣的情況，低收入階層對得不到最低醫療服務不滿意，中等收入階層對得不到與自己收入水平相適應的醫療服務不滿意，富裕階層對自己花錢買不到超值的醫療服務也不滿意。
4. 我國衛生事業發展中存在的一個突出問題，就是醫療衛生資源總體不足，配置不合理，農村居民、城鎮居民和城市居民享受的醫療待遇有很大的差別。
以醫療衛生資源分配為例，我國醫療資源約80%集中在城市，其中2/3又集中在大醫院。在醫療服務層次和結構方面，衛生資源集中在二、三級醫院，基層衛生服務和農村的衛生資源嚴重不足。大醫院規模越來越大，條件越來越高，設備越來越好，收費也越來越多。相比之下，廣大農村醫療機構醫務人員不斷流失，設備老化，房屋破舊，患病者被迫到外地，到大醫院求醫問藥。
進入90年代以后，城市醫療服務供不應求的矛盾已基本解決，卻沒有及時把擴大供給的政策調整到促進醫療衛生事業的內涵發展上來。在多方辦醫的形勢下，衛生行業管理未能得到相應的健全和加強，致使醫療衛生資源的配置越來越不合理。
衛生部高部長就此指出：“過去我們經常說，中國的衛生事業走的是低投入、高產出、低成本、高效益的路子。但用科學發展觀來審視，這是以影響群眾利益和加重醫療衛生人員，特別是優秀醫務人員負擔為代價的。”“根據我國的經濟發展水平和群眾承受能力，我國的醫療衛生服務應該走低水平、廣覆蓋的路子，而我國的醫療衛生事業發展卻走了一條高水準、低覆蓋的路子”。
5. 醫療保障體系不健全，相當多的群眾靠自費就醫。目前在城鎮地區，醫療保障（保險）制度所覆蓋的人群大約有1億人左右，不足全部城鎮從業人員的半數；在農村地區，則只有全部人口的10%左右。城鎮醫保的目標人群只包括就業人員及符合條件的退休人員，將絕大部分少年兒童、城鎮非就業人口、非公有制部門的從業人員，以及以農民工為代表的流動人員排斥在外。農村醫保由于采取自愿參加的原則，事實上只有農村中相對富裕的群體才能參加。而最貧困的農村居民，通常也是最需要幫助的人，卻因為缺乏繳費能力而無法參加醫保。
近年來，全國開展了新型農村合作醫療試點工作，到2005年年底已覆蓋1.8億多人，但籌資力度小，保障力度還不大。據調查顯示，目前有60%以上居民沒有任何醫療保障，基本上靠自費看病。一些農村因病致貧、因病返貧的居民占貧困人口的1/3。
據勞動和社會保障部有關官員介紹，目前我國醫療保險制度改革主要存在四大難題。
一是醫療服務管理效力有限。雖然現階段醫療服務管理工作有所加強，但控制醫療費用支出不合理上漲的機制建設還沒有從根本上得到解決。目前醫療服務管理的措施還主要是加強日常監督檢查、簽訂協議、事后審查，管理效力非常有限，醫療費用上漲壓力仍然很大。
二是基金管理成本高、手續繁雜，部分統籌地區醫療保險統籌基金當期收不抵支。
三是國有關閉破產、轉制企業退休人員的醫療保險費用來源沒有明確穩定的渠道。
四是對部分人群缺乏制度性安排。當前，制度適用范圍雖然已從城鎮職工逐步擴大到靈活就業人員和農民工，但原公費、勞保醫療制度遺留的職工家屬和大學生的醫療保險問題還沒有相應的制度性安排，城鎮其他要求參加醫保的居民也越來越多。
6. 河南2006年悄然進行的醫療體制改革，引起行業震動。
2006年8月10日，河南省發改委、省衛生廳公開宣布，從即日起，將在新鄉醫學院一附院、焦作市二院、信陽市六院三家醫院進行首批試點，對順產孩子或者做單純性闌尾炎闌尾切除術等30種疾病治療將執行“按病種收費”，也即單病種定價。這種由政府主導、實行單病種定價的醫院收費制度改革在全國尚屬首家。
河南省發改委收費處孫西林副處長介紹說，這是指某一單純性疾病患者從入院到出院，整個過程的醫療服務費用，患者就按這個定價付費，超出部分由院方承擔。根據河南省衛生廳提供的資料稱，本次制定的30個病種價格是指患者從確診入院，按治療臨床路徑最終達到臨床治愈標準出院整個治療過程發生的各類就醫費用，是單病種的最高限價。各試點醫院可在不超過最高價格的前提下，自主確定實際執行價格。此前4月1日，河南省已在全省443家二級醫療機構推行單病種限價管理，該項醫改推出不到半年，其規模之大、執行之徹底，同樣在全國尚屬首例。
新鄉醫學院附屬第一醫院（下稱一附院）醫務科長肖志堅對記者表示，“執行限價后，我們30個病種的平均費用較去年平均降低了19%-20%。”
在大量調研基礎上，2月9日，河南省衛生廳聯合省中醫管理局一同發布了《關于全省二級及二級以上公立醫療機構實行單病種限價管理的通知》（以下簡稱《通知》），具有實質性意義的單病種收費改革措施公之于眾。從4月1日正式實施，涉及醫療機構達到443家。效果顯而易見。限價病種的總費用大幅降低。以正常分娩為例，河南省人民醫院去年出院患者平均費用2700元，實行限價管理后則降至1900元，降價幅度近30%。按年度收治360例計，僅此一項該院就將向社會累計讓利28萬元。
但是，單病種限價并非一劑萬能藥。“現在面臨的首要問題就是醫院內部對實施單病種限價積極性不高。”肖志堅稱，“由于臨床科室早已習慣了傳統式的治療手段和用藥，現在徹底規范了，個人和科室的利益必然受到影響。”為緩沖壓力，一附院提出，要對年度考評中排名前10位的單病種限價科室進行獎勵，以此作為其減收部分的適當補償。“作為醫院來說，雖然限價病種目前在醫院總病種中的比重只有5.56%，對經濟收入的影響也十分有限，但若想長期可持續性發展，院領導在兼顧社會效益的同時，也不得不考慮經濟效益和成本問題。”
據市場人士分析，正在各地四面開花的單病種限價改革正在面臨不正當競爭的威脅，尤其是在一些中小城市。
肖志堅說，“我受衛生廳委托在下面督導檢查的時候，就發現有這樣的現象：三家醫院，同時對單純性闌尾炎限價，你定2000元，他定1900元，我就定1800元。如果我們是同級別醫院，病人肯定會選擇我。如此單純地拼價格，難免會在質量上打折扣，這也是政府部門最不愿意看到的。”實際上，單病種限價遭遇的挑戰遠比這復雜。“如果你報出了最高限價，病人通過臨床路徑痊愈出院自然皆大歡喜，但如果中間出現一些并發癥，這時你往往很難界定是誰的責任，那么糾紛就．可能產生了。”
二、原因分析
1. “醫藥不分”、“以藥養醫”的機制不合理。
我國公立醫療機構的補償方式有三種，即財政補助、醫療服務價格收入和藥品批零差價收入。但是國家對醫療衛生撥款相對額逐年下降，醫療服務價格長期又不能彌補成本。在這兩種補償不到位的情況下，又允許醫療機構在業務范圍內向患者零售藥品，按藥品批發價，西藥加成15%、中藥加成25%-30%銷售，并免征流轉稅和所得稅，售藥收益全部歸醫院，這樣，醫院銷售的藥品越多、越貴，醫院的發展和醫務人員的收入就越有保障。據調查，醫院等級越低，診療手段越缺乏，對藥品的依賴程度越高，藥品收入比重越大。
另外，一些地方政府利用“以藥養醫”政策把醫院作為創收單位，迫使公立醫療機構扭曲的商業化，逐利行為不斷強化。攀升不止的醫療費用負擔不斷地壓到了居民個人身上，中低收入人群醫療費用負擔的日益加重。
2. 藥廠低水平重復生產，藥品“高定價、高回扣”導致藥價虛高。
由于市場準入標準較低，藥品生產和流通領域的低水平重復建設相當嚴重，造成同種藥品有幾十家、甚至上百家企業生產，仿制藥品嚴重供大于求。現在80%藥品通過醫院銷售，眾多生產經營企業面對數量有限、且“以藥養醫”的醫院，只得把價格折扣、回扣等作為推銷藥品的主要手段，通過自銷、總經銷、省市代理等多種形式，千方百計將藥品打入醫院。為了能讓藥品順利進入醫院、藥店，企業還想方設法將價格定得高一些，以留下更多的折扣空間吸引醫院，于是出現了“價格越高越好賣”這種有悖于市場競爭規律的怪現象。此外，由于競爭激烈，為了地方制藥企業的生存和發展，在參考生產成本的前提下，各地價格部門也會在政策允許范圍內，對本地主要企業的重點品種在價格上給予扶持。

3. 醫療衛生資源利用效率不高的主要原因有以下三個方面：
（1）醫療衛生資源浪費嚴重。目前，供方誘導需求是一個相當普遍和嚴重的問題。所謂供方誘導需求，是指醫療服務提供者為了自身的利益，利用掌握的知識和信息影響患者進行不必要的消費。在我國，供方過度服務的表現形式主要有大處方、抗生素濫用、大檢查、大手術等。
（2）醫療衛生資源沒有用于成本效益好的項目。越來越多的醫療衛生資源用于購買昂貴的城市醫院服務，但用于購買低廉的社區醫療服務的經費很少。同時，這也擠占了購買成本效益較優的公共衛生服務的經費。
（3）多層次辦醫格局不完善，未能提供多層次的醫療服務。多層次的醫療服務需要多層次的醫療服務提供主體。然而在我國，國家基本上對醫院進行壟斷經營，無論是鄉鎮衛生院還是城市大型綜合性醫院，民營者只占很小的比例，絕大多數依然為政府所辦。比較合理的辦醫格局應該是公立醫院和私立醫院同時存在，并且在醫療服務領域都有相當影響。公立醫院負責基本醫療服務，保障醫療服務的公平性；私立醫院負責醫療服務的超值部分。
4. 指導思想不明確，導致醫療衛生資源配置不合理
（1）我國計劃經濟下原有的“條塊分割”管理體制，致使行政管理機構重疊。醫療資源的設置不是從區域內人群衛生服務需求出發，對服務半徑，人口和交通便利程度，貼近和方便群眾考慮不多，難以實現全行業的宏觀管理。
（2）鑒于我國的國情并考慮到國際上的普遍做法，對醫療服務機構進行分類改革是合理的選擇。但是在抓什么、放什么的問題上，有關改革的基本導向是“抓大放小”。
然而，在醫療服務體系建設方面，要想充分保證醫療衛生服務的普及性，就需要優先發展初級醫療衛生服務機構，而不是那些三級以上的城市大型綜合醫院。特別是城市醫療體系已經相對完善，三級以上的大型綜合醫院已基本具有自己運行能力的情況下，改革投入的重點應該是廣大農村地區和城市的社區醫療。從這個意義上講，可能“抓小放大”比“抓大放小”更為合理。按照“抓小放大”的思想，我國的醫療衛生資源應該更多的向農村地區和城市社區傾斜。
（3）我國尚未建立完善的醫療保障制度。定點醫院全在大醫院，缺乏引導需求向社區分流的機制。同時，醫療保障制度也缺乏對衛生服務供需雙方行為的規范，直接造成衛生資源的浪費。
5. 醫療保障體系建設滯后，醫療保險體系建設需要進一步健全。
（1）90年代之前，我國黨政機關事業單位享受全面的公費醫療，企業和集體所有制的城鎮職工由所在單位共同集資形成勞保醫療，而農村居民依靠農村合作社提供合作醫療。1994年，政府開始縮減公費醫療的覆蓋范圍，并開始在城鎮職工中試點推廣社會基本醫療保險。社會基本醫療保險的基本原則是：由用人單位按職工工資總額的6%繳費，而職工按其自身工資收入的2%繳費，同時政府補貼一部分，三方共同形成統籌賬戶，用來為職工支付70%-90%比例不等的醫藥衛生費用。至今，社會基本醫療保險覆蓋了1.3億城鎮職工，大約只占城鎮職工的30%。
（2）在農村，起源于抗日戰爭時期的合作醫療制度，由群眾自發集資，實行互助共濟，這在很長一段時間為占80%人口的農村地區提供了較為成功的基層衛生保健，它給廣大農民提供了低價、適宜的醫療保健技術服務，滿足了大多數人的基本衛生需求。到1976年，全國農村約有90%的行政村實行了合作醫療制度。20世紀70年代末期，由于農村推行了家庭聯產承包責任制為主要內容的經濟體制改革，建立了統分結合的雙層經營體制，原有的“一大二公”、“隊為基礎”的社會組織形式解體，農村合作醫療也隨之大幅衰減，1989年的統計表明，繼續堅持合作醫療的行政村僅占全國的5%。
2003年，政府在農村開始推廣新型農村合作醫療，這一制度的推行得到了各級地方政府和廣大農民的積極響應，試點范圍不斷擴大。由于試點運行時間較短，目前新型合作醫療的農村人口覆蓋比例不足40%。
（3）醫療保障具有充當保險者和第三方購買者的功能。醫療保障的保障功能能夠使低收入者不會因為費用問題而對醫院望而卻步；醫療費用可以在健康人群和病患之間分攤，也可以在人們健康時段和生病時段分攤，從而避免目前大部分醫療費用均由病人在某一特定時間段負擔的局面。醫療保障的另外一個重要的功能就是建立醫療服務的第三方購買者。當人們把醫療費用交給醫療保障機構之后，醫療保障機構就可以以集體的力量，成為醫療服務市場上具有強有力的購買者，從而有能力運用各種手段來控制醫療服務機構的行為，確保醫療服務的質量與價格相匹配。正是我國醫療保障的保險者、第三方功能發揮有限，醫療費用增長過快沒有得到有效控制。

三、對策與措施
1. 堅持醫療衛生體制改革的基本原則
醫療衛生體制改革的基本方向應該是：在理順政府職能的前提下，推進醫療衛生體制改革。因此，在推進醫療衛生體制改革時，必須堅持以下三條基本原則：
（1）堅持走適合我國國情的發展道路不能變，不能盲目照搬外國的發展模式；
（2）堅持衛生事業為人民健康服務的宗旨和公益性質不能變，醫療衛生機構不能變成追求經濟利益的場所；
（3）政府承擔公共衛生和維護居民健康權益的責任不能變，增加衛生投入、提供公共服務、加強醫療衛生監管依然是各級政府的重要職責。
2. 整治藥品和醫療器械生產、流通、消費等環節的市場秩序，建立高效的醫藥監管機制。
（1）政府應對藥品和醫療器械生產企業實行嚴格的生產許可制度、質量檢查制度、等級管理制度，建立完善的藥品流通領域監管機制。
（2）完善藥品價格管理機制，從有代表性的制藥企業中篩選部分藥品進行嚴格審查，確定出廠價格。同時，政府定價應經過老師論證和公開聽證兩道程序，合理確定藥品價格。
（3）進一步完善醫藥集中招標采購辦法。公立醫院的藥品和醫療器械需求由醫院報計劃，政府通過公開招標直接向生產廠家統一采購。另外，定期對醫療機構的用藥情況進行檢查，防范隨意擴大藥品使用范圍的行為，嚴厲處罰藥品生產企業和醫療機構的違規行為。
（4）要成立專業的衛生監督執法隊伍，依法對醫療機構的從醫人員執業資格、執業范圍、執業行為、廣告宣傳內容和收費價格進行經常性的監督檢查。對濫開檢查、開大處方、增加收費項目、提高收費水平、誘導消費、醫療欺詐、超范圍行醫，無證行醫等違規違法行為進行有力的懲治。對索要紅包、拿藥品回扣等不正之風進行堅決糾正。
3. 加大政府對醫療衛生事業的投入，鼓勵企事業單位、社會團體、個人等多方面的社會力量參與發展醫療衛生事業。
在社會經濟有了迅猛發展、醫療資源有了極大豐富、醫療水平有了明顯提高之后，政府重新挑起全面干預衛生事業、改善醫療資源分配公平性的重擔是應有之義。我國在上個世紀七八十年代政府投入占醫療費用的30%以上，以后政府投入比重呈逐年下降趨勢。2004年醫療衛生費用，政府投入僅占17.1%，社會和單位負擔29.3%，個人負擔53.6%。而泰國、印度、巴西等發展中國家政府投入占醫療衛生總費用均在50%以上。政府投入的不足，醫療衛生機構尤其是基層醫療衛生機構普遍生存困難，被迫自謀出路，用市場運作方式經營管理醫院，結果造成了公立醫療機構公益性質淡化。
因此，我們要明確政府對公立醫療機構的投入補償責任，加大政府財政投入，逐步改變醫療機構“以藥養醫”的做法，不僅是投入的絕對數量加大，投入的比例也應加大，以此確保醫院經費正常運轉，確保群眾能夠享受最低醫保待遇。
4. 加快衛生行政管理體制改革，實行醫院分離、醫藥分離和營辦分離。
（1）實行公益性醫院與營利性醫院分離。將一部分公共醫院或準公共醫院，做成公益性醫院，滿足中國醫療的最低需求，體現醫療的普遍性、福利性及社會性，為低收入人群提供服務。其醫療、藥品的價格由政府定價，運營費用完全由政府支付。而另一部分具備市場運作的醫療機構，應該實施改革，通過產權多元化、民資或外資進入、股份制變更等途徑，使之變成市場化、商業化的醫療機構，為特需人群提供高端服務、特殊服務。
（2）推行收支兩條線的機制，最終實現“醫藥分離”。醫療費用難以控制在很大程度上是因為在中國醫院實行“以藥養醫”的機制，這樣的機制在缺乏監督的情況難免會走上歧路，出現大處方、濫用抗生素等情況。為此我們要轉變一個機制，這和現在醫院的機制是不一樣的。我們叫它“收支兩條線”。就是社區衛生服務的收入不是自己的，支出由政府來保障。而且醫生的收入和醫療服務的收費是不掛鉤的。實行“收支兩條線”只是過度，最終的目標還是徹底實現醫藥分業管理，醫院藥房變成社會藥房，完全成為不同的醫療機構，隸屬于不同的部門監管。
（3）實行營辦分離。這是醫療體制改革的重要保證。政府行政部門不能既當運動員，又當裁判員，要解決其職能缺位、錯位和不到位的問題，要提高政府對醫療市場管理監督、設計及規劃水平。實踐證明，管辦分離路線的確定在解決一定的醫療行業問題上發揮了巨大的作用。
5. 實現醫療改革方案的公眾參與和透明化。
從社會制度的安排觀點看，一個健全的社會制度，須同時具備民意表達、市場激勵、社會整合與救濟機制組成。在一個重大公共政策形成過程中，應當具有社會各方利益群體充分參與的制度設計與安排。只有在社會各界意愿充分表達的基礎上，對社會各方利益之間權衡利弊之后，在理論上才能形成符合社會總體利益的公正合理的選擇。
具體到醫療改革方案的形成，雖然人們不能否認老師在制度設計方面理論與技術上的優勢。然而以社會眼光看，老師畢竟只是社會的一個階層，也有著自身的特定利益訴求，加上現有老師決策制度本身也缺乏相應的約束機制。因此，一項公共政策，特別是一項涉及社會公共與公眾利益的決策形成，就決不能少了社會公眾、特別是不能少了社會弱勢階層的參與程序。因為一項公共決策的形成，如果只有老師與有關部門的共識，在理論上并不天然等于社會共識，而且從程序公正與民主決策的立場看，任何社會群體都應享有自己對社會公共事務的表達權利，也沒有任何社會階層可以不經公正程序，有擅自代表其他階層發言的權利。
所以，醫療改革方案形成僅僅只有老師與相關部門的共識是不夠的。合理的做法是，應該在醫療改革方案的形成過程中廣泛地聽取民意，根據民意進行修改，形成全社會認可的醫療改革方案。這樣醫療方案將在程序上更具有社會公正的制度特征，同時也能得到社會公眾最大程度的認可，并將極大地降低改革方案執行過程中的成本。
6. 積極發展社區衛生服務，逐步形成功能合理、方便群眾的衛生服務網絡。
社區醫療是指一般的醫療保健，即病人在轉診到醫院或專科前的一些醫療。在中國的醫療體系中，社區醫療建設還很不完善，也很落后，群眾對社區醫療比較陌生，因此也不大相信社區醫生。現在很多的常見病，甚至是頭疼腦熱，人們都去大醫院排隊，這也是看病難的一個重要原因，同時造成的資源浪費也是相當嚴重的。
建立完善的社區醫療服務體系應根據中國的國情：
（1）在城鎮社區建立社區衛生服務網絡。按一定人口設立一家社區衛生服務中心和社區衛生服務站的標準進行布局。社區衛生服務機構承擔公共衛生安全和基本醫療服務雙重任務，是貫徹落實“預防為主”的基礎性機構。主要職能包括社區健康信息收集、疫情監測報告、計劃免疫、健康教育與保健、社區康復和小病治療、大病初診與轉診、建立并管理家庭病床和計劃生育技術服務等。通過建立高效的社區衛生服務機構運行機制，提高社區醫務人員技術水平、服務水平，制定低廉的收費標準，使社區衛生服務機構成為社區居民的第一道健康防線，減少傳染性疾病的發生，有效預防慢性病，即時醫治一般常見多發病，真正做到小病不出社區。
（2）在農村建立以農村衛生院為主體，以村衛生室為基礎的醫療衛生服務網絡。按每一建制鄉鎮（街道）設置一所衛生院，每一個行政村設立1-2家村衛生室的標準建設。農村衛生院承擔疾病預防控制、計劃免疫、健康教育、計劃生育技術服務、常見多發病治療和負責技術指導轄區內衛生室等工作。
7. 全方位，多渠道的建立健全醫療保障體系。
醫療保障的保險者和購買者功能是解決群眾“看病難，看病貴”的重要途徑。我國人口多底子薄的基本國情決定了國家不可能拿出大筆資金為國民看病買單。發動社會、集體、個人參與，組織推進城鎮職工基本醫療保險、商業醫療保險，建立新型農村合作醫療等覆蓋面廣，形式多樣的醫療保障制度是適應我國國情的可行辦法。由政府主導的基本醫療保險較好解決了部分公民的醫療保障問題，但參保人數太少，覆蓋面過窄，應加大力度迅速擴大覆蓋面，盡量做到應保盡保，政府要為那些交不起基本醫療保險費的困難群體繳納。新型農村合作醫療在農村受到普遍歡迎，應該進一步加以完善，做到全員參加，提高集資水平。具體說來，有如下三個方面的工作：
（1）完善醫療保障體系，針對不同的層次不同需要，建立基本醫療服務保障制度、社會醫療保險制度以及商業醫療保險制度。基本醫療服務保障制度解決公共衛生服務和基本醫療服務公平；社會醫療保險制度解決大病風險；而商業醫療保險則提供特色服務，解決不同層次的需要。
（2）建立多渠道的醫療保障基金投入機制：醫療保障體系目前存在的問題，其重要原因是投入不足。我們應當建立多渠道的投入機制，共同承擔醫療費用。基本醫療服務由國家承擔，而社會醫療保險制度則由國家、雇主，以及個人共同承擔。商業保險由公民自愿加入，自已承擔費用。
（3）加強醫療保障基金的監管機制，國家逐步加大財政投入，督促檢查雇主的交費、對商業保險機構理賠行為進行監管，加強保險基金的運作的監管.