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近期隨著廣東、山西、重慶等省級國土空間規劃，以及運城、武漢、湖州長興縣等市縣國土空間總體規劃公示或公眾版成果發布，標志著歷經兩年多改革探索的國土空間規劃實踐成果進入驗收階段。從公開成果來看，規劃主要由現狀基礎、目標定位、空間格局、重點內容(核心區域規劃、重點專項規劃等)、實施保障等部分組成，各級規劃主體內容框架已基本明晰，而且《市級國土空間總體規劃制度規范(試行)》對圖紙類型、繪制要素、配色指引等都進行了規定，甚至還提供了31張參考樣圖，進一步規范了市縣國土空間規劃成果編制。但感覺當前縣級與鄉鎮等基層規劃工作推進還存在一些問題值得反思，體現較為明顯是“上下聯動”過程中一些關鍵問題認知偏差較大或上級還未明確，導致基層規劃工作還存在等待、觀望甚至是博弈的情況。結合筆者實踐及調研工作體會，現重點就“三線一表”這項編制工作談一些思考。

一、“三線一表”對基層國土空間總體規劃編制影響

1、“三線一表”概念內涵及其重要作用

參考借鑒生態環境分區管控“三線一單”(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單)概念提法，筆者將當前國土空間總體規劃中的“生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”三條控制線與《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》(以下簡稱“市級指南”)提出的“重點建設項目安排表”統稱為“三線一表”。從設置目的而言，這兩者是一致的，都是推進我國生態文明建設的重要舉措;從功能作用而言，這兩者又是相似的，“三線一單”是生態環境治理的核心抓手，“三線一表”則是空間規劃與治理的關鍵手段。

“三線一表”中“三線”的重要性不言而喻，2019年中央18號發布后中辦、國辦特別印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，表明了國家對落實“三線”劃定工作的要求與態度。而“一表”同樣十分重要，其是促進統一規劃體系、凸顯空間規劃基礎作用的“牛鼻子”。從國土空間規劃改革視角可以將“三線”理解為原生態環境功能區規劃、土地利用總體規劃、城市(鎮)總體規劃等傳統空間規劃“硬核”內容的深度融合，是落實主體功能區戰略的重要體現;而從國家統一規劃體系改革視角又可以將“一表”看作是國土空間規劃承載其他類型規劃，特別是發展規劃確定的重大項目、工程等戰略任務的直接體現。“三線一表”是基層規劃編制中“上下聯動、同級互動”的重要橋梁。

2、治理體系與國土空間規劃相互關系

《基層中國：國家治理的基石》一書序言將我國治理體系分為國家治理、地方治理與基層治理三個層級。其中國家治理同等于治國理政，在空間范圍上指涉及東中西等不同地區、不同省市縣的協調與管理;而依據主要職責定位，地方治理一般指省市層級治理，基層治理則包括縣鄉村三級治理。可以看出，我國治理體系與側重戰略性的全國國土空間規劃、側重協調性的省級國土空間及側重實施性的市縣鄉國土空間總體規劃基本是對應的。綜上，筆者將基層國土空間規劃理解為由縣及縣級市國土空間規劃、鄉鎮國土空間規劃與村莊規劃組成，這也便能理解為何有些省市將縣鄉(鎮)兩級國土空間總體規劃合并編制。

對比發現“市級”與“村級”在治理體系與規劃體系劃分中有所差異。其中村級較好理解，我國是“一級政府”對應“一級規劃”，村莊不屬于行政單元，所以“村莊規劃”被定性為“詳細規劃”。而村黨支部屬于黨的基層組織，因而村級(空間)治理屬于基層治理。由于我國特殊的“市管縣”行政管理體制，雖然市級國土空間規劃被納入實施性規劃范疇，但與縣鄉兩級相比，筆者認為其“實施性”重點體現在“市轄區(即中心城區，實體地域城市)”，而對于“市轄縣或縣級市”而言，其更像是省級國土空間規劃，即主要發揮“行政區域城市”的承上啟下、統籌地方發展的協調作用，因而也便容易理解為何有些社會科學研究者將省市兩級治理統稱為地方治理。

3、基層規劃工作特點及“三線一表”對其影響

截止至2019年底，除市轄區的縣級區劃數為1881個①、鄉鎮個數為30234個、村委會個數為53.3萬個②，可以說基層國土空間規劃也是當前編制工作的“主陣地”。而且基層規劃它直接面向實施，要對土地發展權分配做出非常具體的空間安排，直接觸及各方利益，面對各類空間沖突，原多規沖突矛盾主要在基層，所以基層規劃是“多規合一”改革的“深水區”。因此要深刻理解和精準把握基層國土空間規劃工作特點，前提是要充分熟悉了解我國基層治理特點，尤其是在基層空間治理這個領域。在這點上筆者認為規劃從業者應向社會研究者學習，除了進行一定量規劃、地理、社會等與國土空間規劃工作相關的“經典閱讀”，還應深入基層進行扎實的“田野調查”，進而形成對基層規劃工作的“經驗質感”，這也是中國鄉村治理研究中心賀雪峰主任提出的“飽和經驗法”的核心內容。

從基層治理的角度來理解基層國土空間規劃工作特點，筆者覺得主要體現在三個方面：一是認知程度的地域差異性。“經濟基礎決定上層建筑”這點在基層對規劃認知上同樣適用，明顯感到東部沿海等經濟發展地區對基層空間規劃認知、重視度及基層治理工作成效比中西部地區更為明顯;二是專業力量技術薄弱性。縣級層面原空間類規劃編制管理大都只是住建、國土的一個股室，雖然有些縣級城市也有規劃局，但工作人員大多都不是規劃專業出身。原國土系統在鄉鎮設立國土(資源)所主要目的是進行土地管理，所以基層規劃專業技術力量總體而言是相當薄弱的;三是工作方式的熟人社會性。基層是一個典型的熟人社會，在規劃認知與技術力量雙短板的情況下，規劃工作開展順利與否與“現管”人員專業素養，以及與其人際關系處理妥不妥當有關。

基層治理與國家治理、地方治理最大的區別就是基層面對的都是鮮活個體、觸及的都是切身權益、處理的都是繁枝細節，如果說戰略政策是“上面千條線”，那么基礎治理就是“下面一根針”，基層規劃編制工作就像“穿針引線”一樣，必將面臨著“線”的纏繞與“針”的棘手，這應該也是對當前從事這項目工作且滿懷技術情懷規劃師們最大的考驗。如何在基層國土空間規劃改革探索時期“分針走線”與“披荊斬棘”，筆者認為“三線一表”這項工作是核心關鍵。一方面生態保護紅線、永久基本農田厲害性已讓基層體會最深、感受最切，也是他們感知空間規劃作用的重要載體;另一方面重大項目安排表是基層可以理解的具象性內容，也是銜接發展規劃與國土空間規劃，以及其他部門與規劃主管部門的重要橋梁。因此，“三線一表”協調確定的過程也是讓基層深度參與國土空間規劃編制的過程，其對基層國土空間規劃質量與空間治理成效有重要影響，也可以說基層“三線一表”編制好了，規劃方案及成果框架就基本形成。

二、當前基層國土空間總體規劃中“三線一表”編制工作困惑

其實無論是基層治理也好，還是基層規劃編制也好，基層工作更多是落實上級政策、上位規劃等，即側重實施性。但由于國土空間規劃是一個“多規合一”重構式規劃，從國家到省市、再到基層都在探索，這就給規劃編制特別是基層規劃工作帶來了很多不確定性。由于生態保護紅線劃定工作啟動較早，方案也基本定稿，現在主要問題重點與難點在于統籌落實永久基本農田、城鎮開發邊界與重大建設項目。

1、三線與土地指標認知“存誤區”

很多基層規劃管理者，甚至是規劃編制者可能還未完全理解“三線”內涵與作用，大多簡單認為“控制線”就等于“用地指標”：生態保護線是人見人怕的“禁建指標”、永久基本農田是人見人嫌的“耕地指標”、城鎮開發邊界是人見人愛的“建設用地指標”。但“三線”是用于空間治理的“政策線”，而不是客觀存在的“地類線”，并不能與用地指標簡單的劃等號，其最大的價值在于“政策屬性”，即通過政策來激活地類空間價值，實現資源要素的保值增值。通俗點說，下達的永久基本農田保護指標并不等于耕地規模，劃定的城鎮開發邊界也不等于今后新增建設用地批供規模。而且2020年3月國家已經將部分“農轉建”、土地征收等審批權限進行了下放或試點(《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》)，近期中共中央政治局會議也對“耕地保有量與永久基本農田保護、農村用地布局優化調整、耕地占補平衡規范”等提出了明確要求，這些都表明國家將賦予地方國土空間規劃與治理更多的自主權，在確保國土安全底線的前提下促使土地管理政策更加適應時勢、土地要素市場更加高效開放、土地開發利用更加集約節約。也就是說，為加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，今后省級政府將是土地管理的主體，城鄉建設用地市場將融合統一，在永久基本農田保護制度框架內鄉村各類用地布局是允許優化調整的。因此，應在規劃“公共政策”屬性理解認知的基礎上來統籌劃定“三線”，轉變唯“指標論”定勢思維，才能充分發揮出規劃“工具理性”最大作用及價值。

2、兩類規劃的重大項目“難匹配”

國家統一規劃體系改革要求“空間規劃要細化落實發展規劃提出國土空間開發保護要求，為發展規劃確定的重大戰略任務落地實施提供空間保障”，而國土空間規劃基礎作用主要是通過“虛實”銜接落實來體現。一方面通過提出“國土空間發展目標、戰略與開發保護格局”，以及繪制示意型的“主體功能規劃圖、國土空間格局規劃圖”等落實發展規劃確定的“發展目標、戰略及格局”等內容，即需要從空間領域總結提煉一些愿景式、意圖型的規劃表述;另一方面通過“三線一表”，特別是重大項目建設安排表來落實發展規劃提出僅有類型、投資等非空間屬的重大戰略任務。因此，可以看出“虛位”對接易，而“實位”承接難。也就是說，依據發展規劃確定或提出的重大項目優化調整、統籌劃定落實“三線”，尤其是對“一表”中項目進行空間落位比較困難。

筆者認為原因有三：一是時間不匹配。這一輪國土空間規劃期限為15年，而“十四五”規劃期限為5年。雖然發展規劃也提出了2035年的遠景目標，但主要還是近五年的規劃內容，所以從時間維度而言發展規劃主要是引領國土空間近期規劃;二是空間不匹配。發展規劃提出或確定的重大項目類型、投資規模、建設年限及內容等信息是比較清晰的，但項目位置、范圍等空間信息不太精準或是缺失，難以在空間落位;三是規模不匹配。筆者調研還發現縣級發改、文化旅游、農業農村等部門與鄉鎮政府提出的規劃建設項目訴求差異大、數量多，就僅近期項目建設用地規模就需求已超出國土空間規劃“權限能力”范圍。

3、城鎮開發邊界的劃定“多困惑”

可以說城鎮開發邊界是當前在基層規劃“三線”劃定中最難的一條，一方面其與其他兩條線相比“最年輕”，缺少相關理論研究與實踐經驗支撐;另一方面其與城鎮化發展及經濟建設高度關聯，基層政府自然十分重視。但縱觀當前城鎮開發邊界方案劃定工作情況，還有一些令人困惑的地方。

一是管理規則困惑。其實當前關于劃定步驟、技術方法都比較清晰，如市級指南中也提出了基礎數據收集、開展評價研究、邊界初劃、方案協調、邊界劃定入庫等5個環節的劃定技術流程，且近期印發的《關于加快推進永久基本農田核實整改補足和城鎮開發邊界劃定工作的函》明確提出了城鎮開發邊界劃定的九條規則，進一步規范這項工作。但地方政府在不清楚邊界管理、調整優化規則等情況下，只能將面積劃大以規避劃定后空間不足及邊界難以調整帶來的風險。進而也就出現一些為“獲取指標”、為“完成任務”等各種“為劃線而劃線”的窘況。

二是規模預測困惑。同樣市級指南在劃定原則與邊界初劃中基本指明了規模預測方向，即結合當地城鎮化發展水平和階段特征，兼顧近期和長遠發展，以及結合城鎮發展定位和空間格局、規劃城鎮建設用地規模等，在一些省市出臺相關技術規程中還出以人以水以產等定地、多元回歸等模型預測方法。但在實際工作中一般是基于現狀建設用地規模預測城鎮開發邊界面積，也就說城鎮開發邊界規模預測由一道“分析題”變成了“代數題”。而且關于城鎮開發邊界測算基數是現狀城鎮建設用地還是現狀城鎮功能區，以及簡單的倍數關系測算都值得商榷，所以最新劃定規則提出“劃定城鎮開發邊界不預設比例，不與城鎮建設用地規模指標掛鉤”是十分科學合理的。

三是關系交織困惑。對基層而言，城鎮開發邊界本已是一個理解有難度的新詞，同時又有“城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區、特別用途區”等功能區新概念，還有“總量、存量、增量、流量”等用地指標用詞，再有“城區范圍，城市、建制鎮范圍”等空間邊界用詞，以及“批而未供、供而未建、用而未盡”等土地管理用詞……，這些對于長期工作一線的規劃師都很難辨析弄清，更別說對于基層工作人員。同時如開發邊界不超過現狀城鎮建設用地多少倍這類概念之間的相互交織關系也讓人容易困惑，而可能會影響到城鎮開發邊界這條政策線的推廣應用及管理。

三、有效推進基層規劃及“三線一表”編制工作建議

“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，當前無論是基層規劃師還是基層管理者都應從多方面、多視角、多維度來審視基層國土空間規劃及“三線一表”這項工作，進而厘清思路、達成共識、凝聚合力、提質成果。

1、回頭看“歷史邏輯與戰略路徑”，梳理清三線劃定次序

“三線”劃定工作應按照一定的邏輯與秩序推進，才能實現“不交叉、不重疊、不沖突”劃定目標。雖然這三條線在主體功能區戰略實施、國土空間格局優化及基層空間治理中作用同等重要，但畢竟這三線涉及到生態環境、農村耕地、城鎮建設等相關部門事權及專業領域，從發展規律與劃定技術邏輯角度而言，按照一定時序、流程進行劃定更為科學合理。

首先，回顧“三線”提出背景及劃定歷程可以看出生態保護紅線與永久基本農田歷史相對悠久。生態保護紅線源于“生態紅線”(2012年)，其首次出現于2014年1月《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南(試行)》文件中。永久基本農田前身“基本農田”(2008年)，其首次出現在2015年1月原國土部與原農業部聯合部署永久基本農田劃定和規范設施農用地管理工作會上。城鎮開發邊界源于“城市開發邊界”(2014年)，正式出現于原國土部印發的《自然生態空間用途管制辦法(試行)》文件中，也是“三線”同時在一個文件中提及。其次，當前“三線”中城鎮開發邊界的管理規則還有待健全。生態保護紅線有《環境保護法》、《生態保護紅線劃定指南》、《生態保護紅線勘界定標技術規程》等法規技術文件，永久基本農田有《土地管理法》、《永久基本農田劃定技術規程》等管理文件，而目前僅在市級指南附錄明確了劃定要求及近期發布的城鎮開發邊界九條規則。再次，十九大報告明確提出了要建設人與自然和諧共生的現代化就必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局。

綜上，如果“三線”劃定矛盾非常突出，從生態文明建設的時空秩序與新發展格局構建的戰略路徑來看，就應按先劃定生態保護紅線，再劃定永久基本農田、最后劃定城鎮開發邊界次序進行。這也是所有文件中這三條線表述次序，而且也符合“生態優先、安全至上、綠色發展”的生態文明建設理念。另外，市級指南明確要求在對城鎮開發邊界進行方案協調時應盡可能避讓生態保護紅線、永久基本農田這兩條控制線。

2、跳出看“成果編制與指標下達”，應轉變傳統規劃思維

首先規劃編制者應跳出“規劃師”身份，從“使用者”角色看規劃成果編制。國土空間規劃編制只有秉持“用戶思維”，才能確保編出來的規劃具有實用性，改變過去規劃被詬病為“紙上畫畫、墻上掛掛”重編制輕實施的不足。而規劃到底能不能用、好不好用、管不管用，“使用者”最有話語權。筆者認為規劃使用者主要為兩類，一是以政府部門為主體的規劃管理者;二是以企事業單位、人民群眾為主體的規劃檢驗者。但基層規劃使用者的規劃意識、專業知識等大都還較薄弱，規劃編制過程其實也是規劃宣傳、教育、動員的社會活動過程，拉鋸戰般的上下聯動、多方博弈也就成了規劃成果編制重要的組成部分，所以應轉變成果編制就是專題、文本、圖紙等這種傳統結果認知思維，形成“規劃締造過程”也是成果編制的重要組成部分的共識。通過下沉、陪伴等方式讓“使用者”深度參與到規劃方案及成果編制中來，通過“共同規劃”方式達到“用戶好評”的效果。

其次基層管理者應跳出“緊盯增量”慣性，從“盤活存量”角度來看指標下達。其實黨中央、國務院及自然資源部多次相關會議精神指示已十分明確，新發展理念下我國城鄉建設用地政策導向就是節約集約，即以存量為主、增量為輔。從近期國務院對16市縣進行用地計劃指標獎勵情況也可以看出，今后建設用地指標與開發邊界規模其實關聯度不高，反而與土地節約集約、閑置低效用地等存量用地使用情況直接相關，說直白點就是開發邊界規模與新增建設用地供應指標不相關。雖然中西部地區大部分市縣直面“存量用地”所帶來經濟、社會及管理等各方面壓力巨大，但如果在“十四五”期間還不“刀刃向內、刀刃向存”，必將影響著我國新發展格局構建，甚至是現代化國家建設進程。

3、往前看“城鎮發展與空間治理”，探索在地性管控方式

城鎮開發邊界是城鎮有機健康發展及進行全生命周期規劃管理的重要方式。近期習近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學習時強調，保持生態文明建設戰略定力，努力建設人與自然和諧共生的現代化，這不但賦予了生態文明體制建設新內涵，而且也使得“生命共同體”理念得到進一步升華。所以在高質量發展新時代背景下，應將城鎮、鄉村作為一個有機生命體看待，辯證看待城鄉建設空間擴大、收縮、更新等現象，而并不能簡單延續外延擴增發展路徑，而且基于生命“周期性”來看待城鎮開發邊界的劃定及規劃管理更為科學理性。所以城鎮開發邊界劃定過程一定也是研究城鎮的空間承載性、功能成長性、布局合理性的過程，而不是單純計算指標、看圖劃線，也只有這樣才能真正實現國家要求劃定城鎮開發邊界目的及其作為政策工具的價值。

基層更應積極主動探索城鎮開發邊界外因地制宜的國土空間用途管控方法。十九大后國家進一步加大了各個領域改革及簡政放權的力度。也可明顯感覺到國家已經且還在不斷給地方治理、基層治理更多自主空間，其目的就是為了激發基層治理的積極性與活力。在幾十年高速城鎮化浪潮推動下，我國城鎮空間開發建設即城鎮開發邊界內已形成一套“詳細規劃+規劃許可”成熟管控體系，但對于邊界外特別是鄉村地區規劃建設管理方法還不太成熟。所以在基層規劃編制中就應依據自身實際情況，結合縣級政策轉化、鄉鎮機制創新、村莊村民自治，探索并制定“在地性”用途管制制度，比如分區準入、項目清單、點狀供地等管理方式，為基層創新活動留有空間。這樣一來可以更好的對接落實發展規劃提出的空間用地不明確的重大工程或項目，另一方面又可真正實現彈性發展空間、戰略留白用地等價值作用，有力支撐基層空間治理。

《習近平與大學生朋友們》一書中記載，1984年7月29日時任正定縣委書記的習近平看望前來參加社會實踐的中國人民大學學生，針對大家關于“如何做好基層工作”的提問，他分享了自己在基層工作的體會與感悟：作為基層干部，要有忍耐力、直覺力、行政力。干好基層工作，要有興趣、熱情、韌性，要有一點兒組織能力，要有一股豁出去的干勁。對照當前基層國土空間總體規劃編制工作，習總書記當年關于基層工作的論述仍十分受用，在此與奮斗在基層的規劃同仁共勉。

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