城鄉規劃師|《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》解讀—柳州市的實踐探索
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國土空間是生態文明建設的重要載體。堅持生態優先、綠色發展、以人民為中心，按照高質量發展要求編制好國土空間規劃，是落實中央新發展理念、實現可持續發展的重要抓手。柳州市作為我國西南工業重鎮，成為首批少有的集“三規”于一身的試點城市，于2017年開展了國土空間規劃的編制探索，目前已形成了初步成果。筆者結合柳州市的探索與實踐，就如何完成《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》(以下簡稱《指南》)的四大任務進行解讀，以期為我國市級國土空間總體規劃的編制提供先行范式與可靠經驗。
一、對市級國土空間總體規劃的認識與思考
➣ (一)關于市級國土空間總體規劃地位和作用
2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》出臺，確立了國土空間規劃體系的頂層設計，明確了市級國土空間總體規劃是“五級三類”國土空間規劃體系中的重要一環，處在一個承上啟下的關鍵位置，既要落實和深化省級規劃要求，又要指導編制下位國土空間總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃和開展各類開發保護建設活動、實施國土空間用途管制。
市級國土空間總體規劃不是過去幾個規劃形式上的拼合，而是在原有土地利用總體規劃、城市總體規劃等空間類規劃的基礎上，融合、優化、創新形成的更加適應生態文明新時代要求的空間規劃。市級國土空間總體規劃作為全域保護、開發、利用、修復和指導各類建設的行動綱領，強調全域全要素的規劃管理，既注重保護也注重發展，既關注自然資源也關注人文資源，既要發揮戰略引領作用也要守住底線、發揮指導約束作用，是城市落實新發展理念，實施高效能空間治理，實現高質量發展和高品質生活的空間政策。
➣ (二)關于市級國土空間總體規劃任務
作為新生事物，市級國土空間總體規劃如何編制，受到了社會各界的高度關注。解讀《指南》要求，市級國土空間總體規劃的具體任務應重點聚焦于四個方面：一是突出底線管控，確保空間安全，保證中華民族永續發展和可持續發展;二是強調內涵挖潛，提高空間效率，為形成新的工業化城鎮化發展格局提供空間支撐;三是堅持以人為本，提升空間品質，滿足人民群眾高品質生活需要;四是建立國土空間規劃“一張圖”，提高空間治理能力，推進與其他信息平臺橫向聯通和數據共享。
二、柳州市國土空間總體規劃實踐探索
圍繞市級國土空間總體規劃的四大任務，柳州市主要開展了以下實踐探索：
➣ (一)秉持生態優先，構筑安全韌性的國土空間
柳州市堅持把建設珠江—西江經濟帶重要生態屏障、維護國家生態安全放在首要位置，堅定走生態優先、綠色發展的國土空間規劃之路。
一是扎實開展生態保護紅線評估調整工作。主動將地方立法保護的蓮花山保護區、具有重要景觀風貌和自然保護價值的龍潭-都樂巖風景區，以及各類線性交通沿線的具有南方喀斯特地貌特征的連片山脈區域等劃入生態保護紅線。調整優化后，全市圖斑破碎度大幅下降，格局更優、邊界更準、矛盾更少;
二是加強山水林田湖草生態保護修復。基于自然生態系統本底，將全市國土綜合整治和生態修復重點區域劃分為生態系統整體修復與功能綜合提升、流域水環境保護與綜合治理、生物多樣性保護與維育、土地綜合整治與污染修復、礦山環境治理與生態修復等5大類12小類，通過實施石漠化治理、退耕還林還草、全域綜合整治等生態工程，建設大柳江流域生態修復與全域綜合整治帶，提高生態系統完整性與生態廊道連通性，增加生物多樣性。
三是統籌水資源配置。針對風險評估中市區將近突破用水總量控制指標的問題，通過增補鹿寨古償河水庫、融水落久水庫兩處水源地和新增中心城區三座主要供水廠，形成整體均衡和多水源保障的供水格局，實現區域供水“一張網”格局;
四是構建城市韌性空間。合理預留應對各類災害及重大公共突發衛生事件的基本空間單元，按照“先地下后地上、地上地下相協調、平戰結合與平災結合并重”的原則，構建符合巖溶喀斯特地貌特征的地上地下空間綜合利用模式;
五是開展地下空間基礎信息調查和評估。為確保喀斯特地貌下的工程地質安全，柳州市結合國土空間“一張圖”信息平臺，采用“普查+匯交+評估”相結合形式開展了地下空間基礎信息調查和評估工作，增強了城市立體防護功能。
➣ (二)堅守初心使命，營造高品質城市人居環境。
深入貫徹習近平總書記“人民城市為人民”講話精神，堅持以人民為中心的發展思想，更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。
一是按照職住平衡的原則優化居住空間。通過公交系統、軌道的建設加強主要功能區與大型居住組團之間的交通聯系，統籌考慮產業空間與配套居住的空間：舊城區特別是原有產業片區的配套居住用地以更新改造為主，完善基礎設施、織補公共服務設施與公共綠地及開放空間，提升居住環境;柳東新區適當提升居住用地的比例，完善設施配套，提高人口吸引力;外圍產業組團完善居住和配套服務建設，加快軌道交通建設加強與城市其他組團的聯系。
二是立足自然地理格局開展城市設計。基于獨特的巖溶喀斯特地貌，以“柳江為主脈、孤山點綴、山水相互圍合、滲透”的自然景觀本底，分別從市域、市轄區、中心城區三個層面深化總體城市設計，制定城市空間秩序控制引導方案，營建“山水柳州”城市空間;
三是強化國土空間文化內涵。充分挖掘柳州特色人文和山水文化，強化歷史文化名鎮名村、歷史文化街區、傳統村落、歷史建筑的保護利用，活化工業遺產，傳承柳州工業文化精神，推進桂中地區多民族共融共生與文化協作，展示與弘揚民族風情文化;
四是完善公服基礎設施布局。圍繞15分鐘步行生活圈要求，按照“服務人口”進行基礎設施合理布局，查漏補缺，構建“一主三副+多點+社區中心”多層級、均等化的公共服務設施體系;
五是持續建設“公交都市”。形成“以軌道交通為骨干，常規公交為主體，出租車、水上公交、公共自行車為補充”一體化公交體系軌道交通，提高綠色出行比例;六是打造公園城市。以孤峰為依托，以柳江及支流為綠化廊道，以外圍山水為背景，結合風景區、郊野公園、城市公園、濱水綠帶，推進柳州市公園城市建設，努力營造柳州特色城市景觀。
➣ (三)筑牢工業底盤，推動城市高質量發展。
一是貫徹落實國家和自治區工業發展戰略。積極響應國家工業高質量發展要求，落實自治區對于柳州打造萬億工業強市的重大決策部署，立足現有產業基礎，著眼產業發展趨勢，構建“5+5”產業體系，進一步建設現代制造城推動工業高質量發展。
二是提高土地節約集約利用水平。充分挖掘城鄉存量建設用地，通過批而未供和閑置土地處置、城鎮低效用地再開發、城鄉建設用地增減掛鉤等多渠道增加用地流量、提高用地效率，規劃期末實現人均城鎮用地規模減少、工業用地產出強度翻番，GDP地耗明顯下降。
三是差別化制定產城發展路徑。在細化中心城區用地適宜性評價基礎上，針對不同片區確定工業用地布局優化路徑：主城區通過盤活低效用地，外遷污染產業至工業園區進行騰籠換鳥，優先增加基礎設施，提升城市品質;柳東新區通過構建現代化智能產業體系，發展汽車生產和研發、科技金融和會展文化服務等產業，配套生活與生產服務功能、研發教育創新功能、文體設施等，從單純的工業區向綜合性片區轉變;北部生態新區通過構建生態屏障和特色城郊游憩區，發展以工業設計、科技教育培訓等生態友好型產業為主導的綠色新區，形成柳州經濟新引擎;柳江區通過加快智能制造轉型，發展商貿、生活配套、物流等產業，以“互聯網+工業”為重點加快新一代信息技術與制造業深度融合，推動產城融合發展。
➣ (四)加強信息化建設，推動城市高水平治理。
一是著力構建好“一張底圖”。依托柳州市級時空信息云平臺和自然資源業務系統資源，整合相關部門資料，形成以國土三調數據為基礎的1000多個圖層，覆蓋城鄉一體、陸水統籌、地上地下、自然和社會、二維和三維一體化，形成了覆蓋全域、全要素的國土空間規劃“一張圖”
;二是搭建“一張圖”系統。圍繞全域管控，全要素治理、全過程服務的整體思路，在全區率先構建完成全域全要素全過程的國土空間規劃三維“一張圖”實施監督信息系統，并投入試運行，全力輔助規劃專題研究和方案制定等;
三是探索構建市縣縱向共建共享機制。以三江縣為試點，通過“提供平臺、數據共享、應用定制”等方面支持，零成本搭建“一張圖”縣級節點，為貧困縣節約大量經費。
四是建立部門橫向共建共享機制。依托“一張圖”系統搭建“多規合一”業務協同平臺，積極與發改、住建等部門對接，充分發揮國土空間基礎數據的社會價值，形成了全市數據資源共建共享的良好局面，提升了柳州市國土空間精治、共治水平。
結語
柳州市國土空間總體規劃的編制，既注重體現國家意志也注重符合地方實際，既注重保護自然格局也注重保障民生需求，既注重嚴格剛性管控也注重預留彈性空間，確保規劃能用、管用、好用。
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